经济增长 就业 通胀

2025年政府工作报告

重点内容解读

2025 年3月5日，第十四届全国人民代表大会第三次会议开幕，国务院总理李强作政府工作报告。

重点1：经济增长、就业和通胀是今年的三大核心目标。

“提出上述预期目标，综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要与可能。经济增长预期目标为5%左右，既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向。城镇调查失业率5.5%左右，体现了在就业总量和结构性矛盾更加突出背景下，加大稳就业力度的要求。居民消费价格涨幅2%左右，目的在于通过各项政策和改革共同作用，改善供求关系，使价格总水平处在合理区间。实现这些目标很不容易，必须付出艰苦努力。”

通常来说，《政府工作报告》只会针对经济增长目标的设定原因来展开说明，比如2024 年，仅提到了“经济增长预期目标为5%左右，考虑了促进就业增收、防范化解风险等需要，并与“十四五”规划和基本实现现代化的目标相衔接，也考虑了经济增长潜力和支撑条件，体现了积极进取、奋发有为的要求。”

而今年的《政府工作报告》中，则专门用了一段内容来详细阐述制定经济增长、城镇调查失业率、居民消费价格涨幅目标时的具体考量，这一点在以往较为少见，说明就业、 通胀的重要性出现了显著的提升，可能与经济增速共同构成了影响今年政策调控的三大核心目标，宏观政策出台的指向性也可能会更加明确地作用于增长、就业和通胀。

重点2：对通胀的要求看似下降，实则加强。

“居民消费价格涨幅2%左右。”

《政府工作报告》将今年的CPI增速由去年的3%左右下调到了2%左右，2004年以来首次低于3%，符合地方两会所给出的通胀指引。

定量目标的下调，表面上看起来是政策层面对通胀的要求有所减弱，但实则不然。

自2020年以来，CPI实际增速震荡走低，但每年初制定的目标一直保持在3%以上，实际通胀水平与政策目标之间的差距不断被拉大，导致通胀目标的约束性有所减弱。

今年将CPI目标从3%降下来，是政策更加务实、正视压力的表现，更低的目标可能也会有更强的约束性。《政府工作报告》起草组成员、国务院研究室副主任陈昌盛在回答记者提问时也明确指出“当前我国物价下行压力大于上涨压力”“物价持续偏低并不好，会造成实际利率偏高，债务负担加重”。

重点3：投资于人，围绕“人”推动经济新循环。

“推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生，支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励，形成经济发展和民生改善的良性循环。”

“用‘人口财政的新循环’和‘以公共服务和营商环境拉动经济可持续性增长的质量锦标赛’取代‘土地财政的旧循环’和‘唯GDP论的数量锦标赛’是制度改革的核心”“过去，地方政府以企业为主，未来，地方政府以人为本；过去，地方政府通过补贴、优惠来‘抢企业’，未来，地方政府将以公共服务来‘抢人口’”。

今年的《政府工作报告》同样也提到了“投资于人”展开良性循环的新要求，这可能会改变过去政府重企业、重投资的行为惯性。我们认为，“投资于人”的核心是提升公共服务水平，用公共服务吸引人口、提高收入，进而提振预期、扩大消费，最终促进经济增长、财政收入和产业升级。因此，“投资于人”不仅仅是促进消费，还包括了新型城镇化的要求。可能会是今年稳增长政策和促改革政策重要结合点。

重点4：地方财政有望“再扩张”。

“坚持在发展中化债、在化债中发展，完善和落实一揽子化债方案，优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间。”

今年的《政府工作报告》首次提出了“在发展中化债、在化债中发展”，并且明确指出 “支持打开新的投资空间”，意味着防控地方债务风险对地方政府项目投资的约束将继续减弱，二者不再是互斥的关系，延续了2024年1012财政部发布会的总体基调（详见报告《地方财政有望“再扩张”——1012财政部新闻发布会解读》，2024.10.12）。

随着对地方政府投资约束的减弱，地方政府的融资条件可能也会进一步宽松，财政资金的撬动能力也有望边际提升，进而改善基建的实物工作量。

重点5：地产政策进一步突出“保主体”。

“发挥房地产融资协调机制作用，继续做好保交房工作，有效防范房企债务违约风险。”