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淮安市盱眙县农民土地权益司法保护的调研报告
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前言:为深入贯彻党的十八届三中、四中全会对土地改革提出的新要求,掌握农民土地权益现状,了解现阶段农民土地权益存在的突出问题,优化土地资源配置,实现农业科学发展的“新常态”,今年上半年,盱眙法院成立了专题调研小组,通过实地考察、问卷调查、入农户调查访谈、听取情况介绍、查阅案件卷宗、召开座谈会等形式,分3个小组对乡镇政府、司法所、农经站、村委会、村民小组、农业企业、种植养殖大户以及农户代表等进行了调查,在盱眙县国土资源局、住房和城乡建设局等部门的大力支持下,调研活动取得了预期效果。本文通过分析盱眙县农民土地权益的现状,找出农民土地权益存在的突出问题,并拟从司法角度,对保护农民土地权益提出意见和建议。
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一、农民土地权益的内涵和外延
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土地是农民赖以生存的最重要的资源,农民的土地权益是农村稳定的根源。盱眙县地处丘陵山区,辖区有19个乡镇、256个村居、2739个村民小组。全县总面积374.59万亩,其中农业用地159.52万亩,占总面积的42.59%。全县总人口76万人,其中农业人口41.95万人,占总人口的55.2%。保护农民的土地权益是盱眙县不可回避的重大课题,农民土地权益主要包括:
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(一)农民集体土地所有权
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我国《宪法》规定土地属于国家和集体所有,除此之外的任何国家机关、企事业单位、个人都无权享有土地所有权。现行《土地管理法》第八条规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”所以,农民集体对于农村土地享有的第一项权利,也是最重要、最基础的一项权利,就是所有权。
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(二)用益物权等财产性权利
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在农民集体土地所有权的基础上,农民依法享有土地承包经营权、宅基地使用权、地役权这三大财产性权利。在我国城乡二元结构没有彻底消除前,用益物权等财产性权利与农民的生存权和发展权捆绑在一起,密不可分。生存权,即农民依靠土地进行生产和生活的权利;发展权,即将农地改为最佳利用方向的权利,在土地被开发,土地的收益成倍增长的过程中,土地的发展权得到体现。
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(三)与土地有关的其他相关权利
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农民的许多权利都直接或间接地来源于土地,如获得政府支持或者是优惠待遇的权利、社会保障的权利、村民自治权以及文化教育方面的权利等。
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二、盱眙县农民土地权益的现状
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(一)全县农民土地权益纠纷现状
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盱眙县矛盾调处中心数据显示,近三年盱眙县涉土地纠纷矛盾主要集中于房屋及宅基地纠纷、土地承包纠纷和征地纠纷三类。从2012年至2014年,每类涉土地纠纷矛盾都在逐年下降,纠纷总数从557件降至289件,降幅比例达48%。
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司法局矛调中心统计涉土地纠纷事件
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2012年 2013年 2014年
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房屋及宅基地纠纷 165 127 106
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土地承包纠纷 321 307 149
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征地拆迁纠纷 71 71 34
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总计 557 505 289
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同时,随着我县新城区、新农村建设的高速发展和城市化进程的不断加快,土地作为基本生产要素的作用和价值进一步得到体现,伴随而来的问题是,在集体土地上进行违法建设的案件也不断增加。2014年县国土局查处了79起非法占地案件,建筑面积218772平方米,其中用于建厂房的面积为 95634平方米,占比44%;涉及村委会非法占地案件为32件,占比41%。
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(二)盱眙法院土地权益类案件情况分析
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在统计盱眙法院2010年至2014年审理的土地权益类案件后,调研小组对这5年的案件采取了两种划分标准:
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1. 以土地权益的类型为划分标准
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2010-2014年土地纠纷案件统计表1
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2010年 2011年 2012年 2013年 2014年
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土地承包经营权 土地承包经营权侵权纠纷 37 80 63 42 44
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土地承包经营权确认纠纷 22 11 2 4 17
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土地承包经营权抵押权纠纷 0 0 2 2 1
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土地承包转让/转包合同纠纷 0 0 3 2 5
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土地租赁合同纠纷 0 1 2 8 4
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宅基地使用权 宅基地使用权纠纷 3 2 8 2 1
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地役权 地役权纠纷 0 0 0 1 0
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以上图表反映了“两不变”和“两变”。“两不变”:一是近5年,在土地承包经营权、宅基地使用权、地役权三大类土地权益纠纷案件中,土地承包经营权纠纷案件一直占据主体地位;二是近5年,在土地承包经营权纠纷案件中,土地承包经营权侵权纠纷案件一直占据主体地位。“两变”:一是土地承包经营权侵权纠纷案件呈下降趋势;二是近5年,土地承包经营权侵权纠纷案件以外的案件的比重不断提高。由此可见,近5年盱眙法院受理的土地权益类案件,在以土地承包经营权侵权纠纷案件为主的同时,案件类型越来越多样化。
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2. 以案件所属法律关系为划分标准
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2010-2014年土地纠纷案件统计表2
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2010年 2011年 2012年 2013年 2014年
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民事 57 83 68 53 64
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行政 0 11 52 6 4
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刑事 0 0 1 0 0
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执行 5 13 12 9 8
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近5年盱眙法院受理的土地权益类案件,在审判方面,以民事案件为主,行政案件其次,刑事案件最少。行政案件主要是非法占地和违法用地导致的行政诉讼案件,刑事案件在5年中仅受理1件,内容为非法转让土地使用权。在执行方面,除2011年1件宅基地纠纷案件和2013年1件地役权纠纷案件,其余均为土地承包经营权纠纷案件。
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