关于《XX市地下文物保护条例》立法调研情况的汇报　　　 　市人大常委会教科文卫工委  　　201X年X月X日　　　 　主任会议：　　《XX市地下文物保护条例》（以下简称《条例》）,是市人大常委会201X年的立法调研项目。围绕做好这项工作，我们拟定《条例》立法调研提纲，着重从我市地下文物的基本情况，制定《条例》的必要性、可行性，以及制定《条例》要解决的主要问题等四个方面开展专项调研。现将《条例》的立法调研情况汇报如下：　　一、制定《条例》的必要性　　我市是一个有着5000年文明史、2600余年建城史的国家历史文化名城，也是“两汉文化”的发祥地。在我市众多的历史文物中，有许多为地下文物。据统计，现全市1484处不可移动文物中有地下文物864处，占不可移动文物总数的58.2%，8处全国重点文物保护单位，其中地下文物有6处。这些时代清晰、内涵丰富的地下文物，不但构成了我市完整的历史文化脉络，提高了我市国家历史文化名城的知名度，也在服务我市经济社会发展，惠及民生等方面，起到了积极作用。　　近年来，随着我市城市建设的快速发展，地下文物的出土频率显著增大，随之地下文物被损坏的情况也逐渐增多。2000年以来，全市地下文物被损坏近百起。比较严重的如明清XX城西门城墙遗址被施工方损坏；XX汉代采石场部分采石坑被开发商故意破坏；XX汉墓群因企业强行施工，致使三座汉墓损坏严重等。这些不可再生的宝贵地下文物被损坏，不仅给我市现存文物造成了无法弥补的损失，也给我市国家历史文化名城的建设和保护造成了不良影响。　　目前，国家和我省都还没有一部专门的地下文物保护的相关法律法规，增加了文化、公安等职能部门对地下文物监管的困难，地下文物破坏情况发生时，往往得不到有效遏制或被及时处理。因此，适时制定出台《条例》，依法保护和管理我市的地下文物，十分必要。　　二、制定《条例》的可行性　　目前，我市制定《条例》的条件逐渐具备，其主要理由有以下四个方面。　　一是政府相关部门共识较多，为《条例》的制定提供了有利条件。制定该《条例》，不仅市文化部门积极响应，市发改、规划、建设、国土、公安等部门也都积极支持。他们认为，随着我市城市建设的快速发展，城市建设与地下文物保护经常出现“建”与“保”的矛盾。如能制定出台《条例》，通过地方法规明晰地下文物保护的相关内容，规范城市建设与地下文物保护行为等，不仅有利于地下文物保护，也有利于促进城市建设，使我市的地下文物保护与城市建设相得益彰。　　二是国家和我省有关文物保护的法律法规，为《条例》的制定提供了有利支撑。《中华人民共和国文物保护法》和《XX省文物保护条例》，虽然对地下文物保护的内容条款比较少，不尽完善。但作为文物保护的上位法，为《条例》的制定仍提供了法律法规的遵循。其相关的条款内容，为《条例》拟定有关规定、要求、程序等也廓清了思路。　　三是现行的地下文物保护相关工作制度和办法，为《条例》的制定奠定了有利基础。多年来，市文化部门对地下文物的保护，从发现、勘探、发掘、保护、管理等有一套工作制度和方法。其中有些经多年实践证明，其操作性和实效性都较好。这些较为成熟的工作制度和方法，经进一步修改，即可上升为《条例》的相关内容条款，也可减少《条例》的制定成本。　　四是兄弟城市的地下文物保护地方法规，为《条例》的制定提供了可资借鉴的有利经验。近年来，外地一些城市积极探索，通过地方立法加强对地下文物的保护。XX、洛阳以及南京、苏州等现都已制定并实施了地下文物保护地方法规，也收到了较好效果。这些都可为我市制定《条例》提供重要的经验参考和立法蓝本。　　三、制定《条例》要解决的主要问题　　梳理归纳调研情况，我们认为，《条例》的制定要以解决主要问题为导向，加强《条例》的针对性和实效性。　　第一，增强对地下文物保护的约束力。从我市被损坏的地下文物案例中可以看出，擅自损坏地下文物者，大都是“法人”所为，其“理由”大都是“赶工期”、“重点工程”等。究其重物轻文的主要原因，现行规定对地下文物保护的约束力不够。通过《条例》的制定和实施，对我市地下文物的保护提供有力的法规支撑，促进全社会对地下文物的保护意识和自觉性。　　第二，明确地下文物调查勘探在城市建设中的位置程序。现在，地下文物的考古调查勘探，大都是在城市建设施工中发现后再进行。常常出现施工方发现地下文物不及时报告，或者故意隐报甚至故意破坏等情况。因此，通过《条例》的制定，明确城市建设中一些重要区域，包括市老城改造工程中，地下文物的调查勘探应作为其前置步骤，即先进行地下文物调查勘探，再进行重点区域的城市基本建设或老城改造，大大降低地下文物被损坏的风险。　　第三，规范政府职能部门在地下文物保护中的各自工作职责。通过《条例》的制定，明确市文化、发改、规划、建设、国土、公安等政府职能部门在地下文物保护工作中的各自工作职责和职能分工。法定职责，有利于把各方责任拉紧压实；有利于减少工作推诿扯皮；有利于建立良好的工作机制，也有利于强化对地下文物的监管。　　第四，加大对地下文物保护和损坏行为的奖惩力度。通过《条例》的制定，进一步明确对地下文物保护的奖惩办法。对于发现地下文物及时上报或妥善处理者，对于依法举报地下文物破坏者等，要给予相应的表彰和奖励；而对于地下文物损坏者，则要加大惩罚，增强法制的震慑力，提高保护实效。　　综上所述，我们认为，我市制定《条例》是必要、可行的，且条件已基本具备。建议加快将该《条例》列入立法制定项目。