华侨农场土地利用与归难侨职工权益保护研究　　华侨农场是我国集中安置早期归难侨的国营农场，目前全国共有84个华侨农场，分布在吉林、福建、江西、广东、广西、海南、云南七个省（区），总人口达到95万人，其中常住人口70万人，归难侨及其子女27万人。为安置广大归难侨职工安居乐业，国家先后向84个华侨农场划拨了800亩到30万亩面积不等的土地，全国华侨农场总面积达460万亩。　　课题意义：长期以来，归难侨职工主要依靠以农用地为主的国有土地从事农业劳动，在华侨农场自成一体的封闭体制下生产生活。2007年新一轮华侨农场改革工作启动以来，华侨农场逐步走向开放，现代化与城镇化的步伐加快，土地开发利用日益成为华侨农场解困的“救命绳”和开启快速发展通道的“敲门砖”。各地利用开发土地资源，走出了不同的改革路径，深刻改变了华侨农场及归难侨职工的生产就业方式。与此同时，华侨农场土地开发缺乏规划、违规开发土地、损害归难侨职工合法土地权益等现象不断涌现，引发了一些社会问题，甚至影响到华侨农场深化改革发展。指导全国华侨农场科学开发利用土地，并保护归难侨职工土地权益，已经成为当前迫切需要研究和解决的重要问题。　　　课题样本：本次课题研究选取了福建江境、赤港、竹坝，广东花都、平沙、大槐，广西武鸣、来宾、凤凰等17个华侨农场开展田野调查和深度走访。上述华侨农场在土地利用方式上，涵盖了政府整体收储，利用建设用地招商引资，流转农用地土地承包权等多种类型；在土地利用态度上，有谨慎型稳步渐进的，也有开拓型破旧立新的。在产业发展上，既有承继农业优势发展现代农业的，又有建设工业园区发展战略性新兴产业的，还有依靠区位、环境致力于休闲度假第三产业的；在体制模式上，分别选择了设乡并镇、成立社区、建设国家级经济开发区，探索社区+企业等多种道路。这些华侨农场在土地开发利用及改革发展方向上非常具有代表性，基本能够反映全国华侨农场土地开发利用工作的全貌。　　　研究方法：我们全面收集各华侨农场开发利用土地的基本数据，了解各地土地开发利用、产业发展和体制改革的总体思路，实地查看土地利用和安置情况，调查归难侨职工对土地利用和补偿安置的切身体会及意见建议，获得了大量可靠鲜活的一手资料。在后续研究中，我们采用了统计分析和比较研究的方法，总结华侨农场在土地开发利用中的经验，分析突出问题及其原因，比较研究各华侨农场土地开发利用工作的特点和效果，力求形成对华侨农场土地开发利用工作的科学判断。　　一、华侨农场土地基本情况 　　（一）华侨农场土地的历史及现实　　历史上，地方政府服从国家安排划拨出大片土地，支持建设华侨农场接待安置归难侨。我国在华侨农场这片土地上为受尽迫害、一贫如洗的归难侨安置住房、安排工作，解决基本生产生活问题，海外舆论对此给予高度评价，使国家赢得了国际政治斗争的胜利。长期以来，归难侨职工从事农业生产、安居乐业，土地资源已经成为他们赖以生存的生产和生活资料。目前，在全国84个华侨农场当中土地总面积超过万亩的有64个，据调查情况显示，绝大多数华侨农场土地以农用地为主从事农业生产，一些华侨农场的基本农田在农用地中大多占有相当比重（见图1）。 　　近年来，随着改革发展工作不断深入，华侨农场走上产业化与城镇化发展的快车道，土地开发速度明显加快。地方政府纷纷将地处城市边缘或周边的华侨农场列入城市发展规划，把具备一定区位优势的华侨农场土地收回作为工业开发区、投资区，一些华侨农场建设用地数量占有重要比重（见表1）许多华侨农场已经成为地方经济发展一个新的增长点。 　　福建赤港、广西武鸣、广东花都、大旺等一批具备优越区位条件、周边市场环境发育良好的华侨农场，在地方政府的大力支持下，将自身产业发展与当地土地利用总体规划（简称“土规”）和城乡建设用地总体规划（简称“城规”）相结合，获得了足够的建设用地指标，充分发挥土地优势发展工商业，形成了年产值数十亿至上百亿的较大规模产业园区，工商业已成为这些华侨农场的支柱产业。　　华侨农场发展起步晚，大多保持了良好的生态环境，一些华侨农场综合利用农业生产、生态环境、归侨风俗风情等独特条件，发展旅游业。一方面依托茶叶、果树种植和农业生产生活原貌发展观光农业、农家乐旅游；另一方面，依托归侨历史传统、歌舞艺术、特色美食打造东南亚风情文化旅游。归难侨职工参与经营农业观光、东南亚歌舞表演、侨乡特色小吃制售、农家乐等旅游产品，获得了更多的收入。同时，华侨农场保持并改善了良好的生态与社会环境，也让归难侨职工的幸福指数不断提高。　　在我国城镇化进程加快的大背景下，贴近城市的广西区来宾、福建天马等华侨农场在地方政府主导下，被当地城市发展规划纳入主要城区，并收回绝大部分土地，不再担负生产经营职能，彻底改制为社区、乡镇。地方政府为归难侨职工提供社会保险缴纳、住房安置、生活补助发放等基本生活保障。职工得到了基本生活保障，在生活和就业方式上与普通市民日益同质化，从封闭体制下的“特殊人群”被推向开放社会成为“普通公民”。华侨农场及归难侨职工以“土地换保障”的模式，实现了向城镇化的过渡并彻底融入社会。　　土地开发加速对华侨农场来说是一把双刃剑，一面是收回国有土地导致农场大量失地，需要妥善协调地方政府、华侨农场以及归难侨职工之间的土地出让收益分配关系，安置好广大归难侨职工，保障华侨农场及职工的未来长远生计。另一面是土地资产得以盘活，并由此带来地方政府对华侨农场及周边地区基础设施、教育、卫生、文化等方面的投入激增、招商引资力度加大，有利于华侨农场经济社会的发展，农场面貌大幅改善。　　归难侨职工身处土地利用的大潮中，在面临着土地承包经营丧失、生产生活方式转变、各种安置补偿措施是否合理到位等关系到切身利益问题的同时，也享受到有土地开发利用带来的更加完善的公共服务和高水平社会保障，并解放出劳动力向城市再就业转移，可支配收入大幅增加，生活条件得到显著改善。总体来讲，土地开发利用给归难侨的基本生活带来了积极的改变。　　可以说，新时期的土地开发利用极大地推动了华侨农场的改革和发展，深刻影响着地方政府、华侨农场的经济社会发展和归难侨职工的生产生活方式，正在成为华侨农场当前最大的利益关切点。　　（二）华侨农场土地政策变迁　　上个世纪，华侨农场的土地利用方式以农业生产为主，国务院有关华侨农场经济体制改革中的相关政策，主要强调改进土地经营方式，鼓励规模化经营，以促进农业产业加快发展，土地政策基本保持稳定。　　自2007年新一轮华侨农场改革工作启动以来，国务院及财政部、国土资源部等相关部门针对国有农场及华侨农场，出台了一系列政策意见指导华侨农场土地开发利用工作。国务院《关于推进华侨农场改革和发展的意见》（国发﹝2007﹞6号，以下简称国务院6号文），启动了土地利用工作的新部署。文件主要强调稳定职工家庭土地承包经营权和职工子女可以续包的基本要求，鼓励土地适度规模经营，重点提出全面推进土地确权登记工作，并要求收回华侨农场土地应参照征收集体土地标准给予补偿。随后，国土资源部、国务院侨办联合印发《关于依法加快华侨农场土地确权登记发证工作的通知》（国土资发﹝2007﹞130号，以下简称《土地确权通知》），财政部、国务院侨办出台《华侨农场土地确权登记办证中央财政奖补资金实施办法》的通知（财行﹝2007﹞212号），大力推动华侨农场切实加快土地确权工作，明确华侨农场的土地使用权。　　2008年，随着包括华侨农场在内的国有农场土地开发利用不断加速，为保护国有土地资源，规范国有农场土地管理行为，国土资源部、农业部出台《关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）。其中，规范国有农场土地使用权收回行为的有关程序和补偿安置要求，成为各地华侨农场土地收回工作的重要参照标准。　　2012年，国务院侨办、国土资源部、农业部等十部门联合出台《关于进一步推进华侨农场改革和发展工作的意见》（国侨发〔2012〕29号，以下简称十部门意见），在重申国务院6号文件有关深化经营体制改革和做好土地确权工作的要求基础上，针对土地开发利用的现实情况，突出强调了土地权益保护工作的重要性，明确提出要妥善解决失地职工就业和社会保障等问题，土地出让和增值收益要优先用于解决农场基础设施建设及归难侨民生问题。　　2013年10月，国务院侨办、国土资源部结合两部门专题调研情况，针对部分华侨农场土地利用缺乏规划、开发无序、损害职工权益等突出问题，联合下发《关于做好华侨农场土地保护和开发利用工作的意见》（国土资发〔2013〕116号，以下简称116号文），从严格保护华侨农场土地资源、规范引导华侨农场有序开发土地、保障归难侨职工土地权益的角度出发，系统全面地对华侨农场土地开发利用工作提出了十三项政策要求，切实维护华侨农场及归难侨职工土地权益。　　纵观华侨农场土地政策发展历程，保护国有农场土地的思想一以贯之，政策内容逐步从单一的农用地经营方式创新，向规范各种土地类型利用工作转变，政策的关切点越来越侧重于维护华侨农场及归难侨职工的土地权益，指导华侨农场通过土地开发利用，促进归难侨职工生产生活条件改善。　　二、华侨农场土地权益分析 　　（一）华侨农场土地权益构成　　华侨农场土地开发利用牵涉到复杂的利益关系，而一切土地利益均附着在相应的土地权利之上。根据国家土地管理有关法规和华侨农场的相关政策，华侨农场土地利用主要涉及如下几方面权利：　　1. 土地所有权　　权利主体：国家。　　所有土地归国家所有是华侨农场土地权属的重要特征。《土地管理法》规定了我国城市和农村土地分别归国家和集体所有的土地二元结构，农村农用地及宅基地归集体所有。但华侨农场原有体制特殊，独立于城乡之外，土地来源于国家划拨。因此，虽然同样从事农业生产，华侨农场与农村有所不同，建设用地、农用地及职工住宅用地均属于国有用地。所有权主体的不同，是华侨农场土地利用诸多利益分配具有特殊性的根源。所有权是基础，以下所述其他权利都是从所有权派生出来的权利。　　2. 土地使用权　　权利主体：华侨农场。　　土地使用权是所有权人对土地占有、使用和收益权能的让渡。国家划拨土地成立华侨农场，将土地使用权让渡给华侨农场，为归难侨职工提供生活空间和生产资料，由华侨农场作为土地使用权的唯一主体，代为行使占有、使用、收益的权利。《土地管理法》规定，土地使用权应当依法通过政府登记造册予以确认。根据用途不同，华侨农场土地使用权可以区分为国有农用地使用权和国有建设用地使用权两个部分。国有农用地使用权，主要为农场职工提供农业生产的基本生产资料；国有建设用地使用权，一方面满足职工住宅建设对土地的需求，另一方面也支持农场因地制宜发展工商业，提高土地产出效益，促进农场及职工增收。　　3. 农用地承包权与经营权　　权利主体：归难侨职工；　　相关主体：华侨农场、第三方。　　华侨农场将土地承包给职工经营，从而实现了使用权与承包经营权的分离。华侨农场参照农村地区，建立了以职工家庭土地承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。归难侨职工家庭通过签订土地承包经营合同，与华侨农场建立有限时间的土地承包经营关系，获得土地承包经营权。　　土地承包经营权可以进行流转。伴随着城镇化进程不断加快，很多职工就业向二、三产业转移，并将其所承包土地自主出租或转包给其他职工或农业公司耕种，土地承包权和经营权实现分离，也有华侨农场把集体经营的土地转包给农业公司。土地经营权流转行为日益增多，华侨农场土地的经营主体变得更加多样，农场和职工流转土地经营权收取流转收益，土地经营者实现规模化经营。 　　4. 土地处分权　　权利主体：国家；　　相关主体：地方政府、华侨农场、职工、用地单位。　　在土地国有的条件下，土地处分权的实质是土地使用权的流转处分权。华侨农场土地开发，主要是出让土地使用权，利用土地兴办集体经济、招商引资。华侨农场土地国有，土地使用权出让必须由地方政府代表国家行使处分权，土地又被归难侨职工实际占有使用，因此，土地开发利用集中涉及到地方政府、华侨农场、归难侨职工、用地单位四方主体，需要通过农场收回归难侨职工用地、地方政府收回农场土地使用权、地方政府出让土地三个环节的变动，完成土地使用权的转移（见图3）。 　　（1）华侨农场与归难侨职工：收回承包经营权及住宅用地使用权。　　华侨农场利用土地，收回华侨归难侨职工土地承包经营权或住宅用地使用权，并依法对归难侨职工从货币补偿、住房、就业等多方面进行补偿安置，确保失地归难侨的当前生活水平不下降，未来生计有保障。　　（2）地方政府与华侨农场：收回国有土地使用权。　　华侨农场土地归国家所有，招商引资利用土地，必须由地方政府代表国家行使处分权，将华侨农场土地收回后，再次转让土地使用权。地方政府收回土地，按照国家相关政策给予华侨农场土地补偿款；按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》要求，出让土地使用权获得的土地出让金，应在支出中适当安排资金，用于华侨农场基础设施建设和归难侨职工安置。　　（3）地方政府与用地单位：转让土地使用权　　地方政府依法通过招拍挂的方式转让原华侨农场土地使用权，用地单位向地方政府支付土地出让金。涉及到农用地的，还应当办理农用地转用手续。　　小结：综上所述，华侨农场土地权利都由国家对土地的所有权派生。现代产权制度创新突出的特点就是权利的分离，从所有权出发派生出占有、使用、收益和处分四项权能，从土地使用权派生出承包经营权。在新一轮农村土地制度改革中，又将承包权与经营权相分离，从而形成所有权、承包权、经营权“三权分离”的新的产权运行体系。权利的分离方便了权利的转让、交换，通过促进土地经营权的流转，实现土地生产要素的优化配置，创新了土地收益的分配机制。（见图4）。 　　（二）华侨农场土地权益现状　　1.土地使用权确权全面完成　　产权明晰是土地开发利用的基础。近年来，各级土地管理部门及侨务部门通力协作，按照国土资源部、国务院侨办《土地确权通知》的要求，大力推进华侨农场土地使用权确权登记工作，积极解决华侨农场与周边地区的土地权属争议。截止2012年，全国华侨农场已确权登记发证土地面积370.4万亩，占确权登记总任务的93%，已基本完成华侨农场土地确权工作（见图5[1]）。 　　土地确权工作完成后，华侨农场土地边界清晰，产权明确，为后续开发利用土地奠定了稳定的物权基础。当前，我国农村集体土地的确权登记工作也已基本完成，华侨农场土地确权工作先于农村地区完成，厘清了部分与周边地区存在争议的土地权属，为维护华侨农场土地权益赢得了主动。过去，华侨农场与周边农村因土地权属争议引发的矛盾和冲突不时发生；土地确权后，华侨农场及职工有了土地权属证书这张“护身符”，更加理性地运用法律主张、维护自身的合法权利。福建省赤港华侨农场反映，由于有了产权证书，农场在与周边农村有关土地权属纠纷的诉讼中连续胜诉，干部职工经营利用土地底气很足。　　2.土地承包经营权得到落实　　国务院6号文及十部门意见反复强调，要稳定和完善以职工家庭土地承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障职工对承包土地的使用、收益等权利。总体上来看，各地华侨农场基本落实了中央精神，职工通过与华侨农场签订土地承包合同，获得了土地承包经营权，为保障职工基本收入奠定了基础。　　在承包费上，各华侨农场每年收取100-500元/亩不等（详见表1），广东省花都、大槐等华侨农场采取免收或象征性收取少量土地承包费的措施，促进职工增收。在承包期上，各地差异较大，从1年到20年不等（详见表2）。以农业为主导产业的华侨农场，一般土地承包合同期限较长，广西区凤凰华侨农场土地承包期为20年。有开发利用土地预期的华侨农场多以短期土地承包合同为主，福建省赤港、竹坝、天马等华侨农场土地承包期仅1年。 　　3. 土地承包经营权流转加快　　归难侨职工在改革的进程中思想观念逐渐开放，就业向二三产业转移增多，承包地经营权流转的现象也大量出现。土地承包户按照依法有偿自愿的原则，有序流转土地承包经营权，成立专业大户、家庭农场、农民合作社，发展多种形式的适度规模经营和集约化生产，促进了农业生产效率的提高。　　与统分结合的农业经营体制相适应，承包地经营权流转主要有两种方式：集体经营的土地由华侨农场统一转包给农业企业或专业大户，职工承包的土地主要由职工自主转包、出租给种田能手或农业公司。此外，也有个别华侨农场参与职工承包地流转，广西区武鸣华侨农场通过回租的方式，鼓励职工将承包土地流转到华侨农场成立的国有平台公司统一集中经营。　　在土地有序流转发展规模化经营的基础上，华侨农场农业用地的经营主体日益多元，除传统的承包职工外，农业产业化企业入驻，农户自主成立专业合作社也成为不断出现。以广东平沙为代表的一些华侨农场引导精于品种选育、市场营销的鲜活农产品生产经营能手，带领归难侨职工成立各种专业合作社，充分发挥少数能人的带动作用，增强了农业生产对市场的适应性和风险抵御能力，并有效承接国家各种强农惠农政策，提高归难侨职工的整体经营效益。还有一些受到土地面积、地形条件制约不宜发展规模种植的华侨农场，通过引进社会资本实行企业化经营，在专业化养殖上有所突破。福建东阁华侨农场近年来不断引进养殖企业，目前生猪养殖已经成为该场为主导产业，以凤凰华侨农场1/10的土地面积创造了超过其3倍的农业产值。　　4.土地使用权被大量收回　　近些年，地处城市边缘或周边的华侨农场大量被地方政府列入城市发展规划，将具备一定区位优势的华侨农场土地收回整体开发（见表3）。 　　福建省江镜华侨农场被福州市定位为“蓝色经济产业园”的核心区域，天马华侨农场被厦门市列入“集美新区”建设规划，赤港华侨农场已融入莆田市涵江区高新技术开发区；广西区武鸣华侨农场被南宁市作为卫星新城进行规划建设，调查情况表明，来宾华侨农场被来宾市列入“西进北扩”的城市发展战略。福建江境、赤港、天马，广西武鸣、来宾、迁江等6个华侨农场已确权土地面积共计30万亩，目前有逾5万亩土地（主要在广西的来宾、武鸣、迁江，福建的赤港）已被当地政府收回，并出让用于建设开发，其中来宾华侨农场被来宾市整体收储，农场名下已无土地；另有2.75万亩土地（主要在福建的江镜、天马）已确定产业建设发展规划，制定收回补偿方案，即将付诸实施。两项合计占已确权土地面积的26.2%，可供开发利用的建设用地越来越少。 　　区位优势不显著的华侨农场也纷纷制定发展规划，结合自身优势招商引资，发展特色产业，开发利用土地的意愿强烈。　　（三）华侨农场土地收益的分配　　华侨农场土地是归难侨职工赖以生存的重要生产资料，是华侨农场长远发展的根本保障。确保归难侨职工当前生活水平不下降、未来生活水平有提高，必须建立公平合理的华侨农场土地开发利用所获收益的分配机制。　　华侨农场土地收益来源主要有四个方面：一是华侨农场及归难侨职工流转土地承包经营权获得转包租金；二是地方政府回收华侨农场土地支付的各项补偿款；三是地方政府收回华侨农场土地后招商引资，获得土地出让金；四是企业入驻后产生的就业收入和税收。在现有的权利框架之下，如何合理合法地分配这些利益，成为当前土地开发利用中最大的关切点。　　1. 华侨农场承包地流转收益分配　　华侨农场土地流转收益，根据各地区位条件、土地平整程度、地力水平有较大差异（详见表4）。总体上讲，转包收益基本不低于职工自行耕种收益，一些华侨农场流转土地承包权甚至能获得更高收益，以凤凰华侨农场为代表，流转收益逾1000元/亩。 　　根据转包主体不同，华侨农场集体经营土地的流转收益归农场所有，大多用于农场开支。职工自主流转或通过农场流转的土地归职工作为生产收入自行支配，用于改善生活水平。总的来说，华侨农场农用地经营权基本遵循了依法自愿有偿的原则，在承包户与经营者之间流转，但也有个别华侨农场发生了收回或变相收回职工承包地的情况。 　　2. 华侨农场土地出让收益分配 　　华侨农场土地出让收益分配是所有问题的核心，需要建立地方政府、华侨农场和职工之间合理有效的收益分配机制。本章第一部分在介绍土地处分权的运行环节时，我们已经分析了相关的政策，主要是从权利主体的转换角度进行阐述。权利背后是利益，权利主体的变化就意味着利益的转移。 　　（1）征地补偿款的分配 　　根据国土资源部、国务院侨办《关于做好华侨农场土地保护与开发利用工作的意见》的要求，地方政府收回华侨农场土地，应当按照相应标准给予华侨农场补偿。具体而言，收回华侨农场农用地的，应参照集体土地征收标准给予补偿；收回华侨农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的标准给予补偿；征收华侨农场国有土地上房屋的，应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿标准给予补偿。据调查显示，各地根据区位条件及征地时间不同，征地补偿款从6000-98000元/亩不等，毗邻厦门市区的天马华侨农场征地补偿款达98000元/亩。 　　征地补偿款依法分为土地补偿费、安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费四个部分，分别归华侨农场和归难侨职工所有（见表5）。 　　由于华侨农场土地使用权归农场所有，土地补偿费应当归农场所有；安置补偿费应专项用于被收回土地的农场职工安置支出；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。在实际操作中，有些华侨农场将安置补偿费、地上附着物补偿费、青苗补偿费直接补偿给职工；也有农场仅补偿青苗和地上附着物补偿费，利用安置补偿费以及农场的土地补偿款为职工安置住房（见表6）。住房安置上，很多华侨农场采用了兴建集中建设安置住房的办法，以人均20-50㎡的标准安置失地职工，职工住房面积和条件较之前均有所提高。新旧房交替过渡期较长的来宾华侨农场，为失地职工发放过渡期租房补助每户每月1000元。这些征地补偿基本能够保障失地职工的生活条件保持当前水平不下降，并在可支配收入和住房条件上有所提高。　　（2）土地出让金的分配　　根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》要求，土地出让金依法应当全部缴入市县一级地方政府国库，纳入地方基金预算管理，并按照收支两条线的原则，在地方国库中设立专账核算，由地方政府通过地方基金预算安排支出。支出的范围涵盖：（1）支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。（2）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。（3）其他支出。包括缴纳新增建设用地土地有偿使用费、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。　　在这里要说明的是，出让土地的主体是国家，由地方政府代表，并不是华侨农场出让土地，然后用卖地的钱来付职工社保等支出。十部门意见提出，“土地出让和增值收益要优先用于解决华侨农场基础设施建设及归难侨民生问题。”政策要求的实质是收益分配的投向要向华侨农场和归难侨职工倾斜，履行的主体也是地方政府，而不是华侨农场。因此，土地出让金原则上不能直接交由华侨农场使用和分配，更不能分配给归难侨职工，私分国有资产出让所得。　　为使土地出让收益的使用真正落在华侨农场，一些地方政府通过财政转移支付，直接加大对华侨农场农业土地开发、农村基础设施建设等方面的投入。也有一些华侨农场为了更多地分享土地收益，通过积极与地方政府协商，达成土地出让收益返还协议，地方政府按一定比例向华侨农场返还土地出让金，由华侨农场自主安排支农和城镇建设支出。　　（3）职工就业安置和社会保障　　华侨农场职工就业安置和社会保障是华侨农场土地出让收益再分配的重要内容，是华侨农场对在出让土地的过程中，从地方政府获得的土地补偿款和安置补偿款进行的再分配。为职工缴纳社会保险费本来就是华侨农场的责任。但由于华侨农场是依靠对土地的经营收益来承担这笔费用的，在传统农业经营条件下，农业产出效益不高，华侨农场往往难以承担职工养老保险费，造成大量拖欠。华侨农场土地出让后，原有承包经营土地的职工也失去了就业岗位和收入来源，需要华侨农场予以重新安置。从各地的实践来看，地方政府为确保开发利用好华侨农场土地，往往积极介入参与对华侨农场职工和农户的后续保障，为各项补偿和安置措施提供背书。补偿安置职工和农户的责任主体看似是华侨农场，但实质上是由地方政府主导并出资，华侨农场具体操作。　　具体举措各地差异较大，方法手段不一。如江境华侨农场安排了转产补助款，武鸣、来宾等华侨农场则按照人均10-20㎡不等的标准兴建了商铺，来宾华侨农场以按月为职工发放生活补助的方式提供就业创业支持，赤港华侨农场除在园区核心位置建设商铺无偿提供给归难侨用于创业外，还引导企业优先向职工提供就业岗位，职工就业选择多样化。　　在社会保障方面，地方政府或华侨农场承担归难侨职工养老保险缴费义务，华侨农场职工大多参加保障水平较高的城镇职工养老或医疗保险（见表7）。　　此外，一些华侨农场在归难侨职工共享土地收益上，大胆进行制度探索。广东大旺实施“同富裕”工程，划拨部分土地兴建物业，将物业经营性收益以“福利股”形式分红给职工，使华侨农场土地开发给归难侨职工带来了财产性收入。　　（4）企业税收　　土地出让、招商引资拉动了投资，在华侨农场原有土地上成立的工商业企业，为地方带来稳定的税收，这也是土地增值收益的重要部分。　　目前，各地为了增加地方财税收入，调动发展经济、培植税源的积极性，地方政府制定了各级政府分享税收收入的鼓励政策。一是税收超收分成政策，市县根据当地近几年部分地税税种的税收平均数核定各乡镇的年度税收基数，乡镇当年税收超过核定基数的，市县政府将超额部分按照一定比例返还给乡镇。二是税收返还政策，市县将全部税收的本级留成部分，全额或按一定比例返还给征税的经济开发区或乡镇。很多着力发展开发区的华侨农场拥有众多企业，税收能够大幅超过核定基数，并按照当地政府税收超收分成或税收返还的比例，持续获得高额的税收分成、返还收入。一些地方政府还特别为华侨农场规定了较高的分成比例，扶持华侨农场产业发展和基础设施建设。对于这些华侨农场来说，持续稳定的税收返还收益，比土地出让的一次性收益更加重要，更有利于帮助华侨农场实现持续发展，并保障归难侨职工就业及社会保障。　　需要说明的是，由于税收超收分成政策的主体为乡镇，税收返还需要通过县级国库统一划拨，在实践中，设乡并镇的华侨农场财税管道已经接通，往往更容易承接税收超收返还。　　三、华侨农场土地权益运行中的问题及原因分析　　从各地实践情况来看，华侨农场土地开发利用产生了多赢的效应：一是职工转包土地，解放劳动力，获得流转收益和再就业工资双重收入。二是经营者加大平整土地、机械生产及科技投入，调整种植结构生产蔬果花卉等高附加值农产品，通过市场化运作申请无公害认证、发展订单农业、引进农产品加工龙头企业，获得了良好的经营效益。广西凤凰华侨农场蔬果生产基地亩均纯收入已逾万元。三是土地经过经营者的投入，地力水平得到提高，华侨农场也获得了土地增值的良好效益。但也有一些华侨农场在土地出让收益返还存在障碍，土地出让收益用于华侨农场及归难侨民生较少，存在一些影响或侵犯华侨农场及归难侨职工利益的问题。　　（一）土地开发利用的话语权问题　　虽然从权利主体的角度上来讲，华侨农场土地处分权依法归国家所有，应当由地方政府代表国家来行使。但是，从本质上来说，华侨农场的土地是国家给予华侨农场及归难侨职工的生存和发展资源，华侨农场土地对于归难侨职工而言，与农村集体土地对于农民的意义是一样的，都是其生存的根基和保障。开发多少土地、如何利用土地实现自身发展、保障职工权益等问题与华侨农场及职工切身利益息息相关。然而，作为特殊历史时期的特殊产物，华侨农场土地并不属于农场职工所有，这与农村土地集体所有制有着本质的区别，造成了职工群众在华侨农场土地利用过程中的话语权受到很大的制约，在巨大的利益驱动下，地方政府往往占据土地开发利用的主导地位，导致一些农场及职工的权益得不到很好的保障。　　1.部分华侨农场缺乏处分土地的参与权　　部分华侨农场在土地权属明确的基础上，在地方政府的协助下自主开发利用土地。但是，多数华侨农场在现行领导体制下，已丧失了对土地利用的自主决定权，土地开发以地方政府为主导，农场管理层实际成为政府的拆迁办。广西来宾、迁江华侨农场土地已被来宾市政府整体收回，并按照市政府的规划分别发展成为中心城区和工业园区，以上两个华侨农场从地理意义上已经消亡，再无自主发展的余地；福建天马华侨农场也即将被厦门市政府整体收储，根据征收方案，厦门市政府将给天马预留原有土地的十分之一用于农场未来发展。天马华侨农场虽然人稀地贵，但天马华侨农场预留土地是由其主管部门——福建省国资委代表省政府与厦门市政府谈判争取来的，事实上天马华侨农场并无处分权，华侨农场领导表示，未来农场的走向和职工的保障尚不明朗，充满了不确定因素。　　多个华侨农场土地被整体收储的现象十分值得关注。华侨农场改革和发展工作支持土地开发利用的根本目的，是盘活土地资产为农场及职工谋求长远发展，而非仅仅以地换房、换保障，或者从形式上“消灭”华侨农场，我们并不主张华侨农场土地开发利用做一锤子买卖。探究华侨农场丧失参与权背后的根本原因，是华侨农场在下放地方过程中，大多尚未实现政企分开，乡镇政府代管代办华侨农场的资产及土地，刺激了地方政府利用农场资产促进当地经济社会发展的冲动。加之华侨农场土地的国有性质，在收回及转变用途上手续相对征收农村集体土地更为简便，给地方政府的大面积收储提供了便利。对于天马华侨农场在土地开发利用上缺乏话语权的问题，我们认为主要原因同样在于体制。天马的体制始终没有下放地方，上级主管单位在维护地方稳定及发展等方面并不负有责任，因此在利用土地时并不顾及华侨农场同当地经济社会的一体发展。　　2.华侨农场土地开发利用受到限制　　我国实行严格的土地保护政策，土地开发利用要同时满足待开发土地不在基本农田保护区内，符合 “土规”和 “城规”，拥有建设用地指标等多个条件。很多华侨农场由于不能满足其中的一个或多个条件，土地开发利用工作受到限制。一些华侨农场基本农田保护的任务很重，严重制约了未来的发展。广西武鸣华侨农场现有农业用地中有90%都是基本农田，福建东阁华侨农场3000亩的基本农田，占该农场农业用地总量的60%，按照《基本农田管理条例》规定，这些土地均不能用于开发利用。还有一些华侨农场受到“土规”或“城规”的限制，土地开发利用的愿望无从实现。广东省合成华侨农场由于不符合鹤山市城乡用地总体规划，招商引资的项目无法落地。建设用地指标紧张更是华侨农场，也是全国各地的一个共性问题，各地华侨农场都呼吁能够在建设用地指标上对农场给予特殊照顾，以扶持产业发展。　　华侨农场在开发利用土地的各种指标和规划中受到的这些制约，一方面是由我国严格保护土地的总体方针决定的，另一方面原因在于一些华侨农场没有能够真正地纳入到地方发展规划，或者由于本身的资源或者区位优势不显著，地方政府将其发展时序安排靠后，在安排规划和指标的时候没有充分考虑农场发展的需求。　　3.土地收回侵犯了部分职工民主权利　　尽管国务院6号文和十部委意见明确规定，政府收回华侨农场土地应当参照集体土地征收标准给予补偿，征收地上房屋应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准补偿。但是，从近两年的信访情况来看，土地问题仍然十分突出。归难侨职工主要反映华侨农场土地收回工作中民主程序缺失、对失地职工补偿安置不到位、违规多征多占等情况。我们在走访调查中也发现，广西来宾华侨农场在安排住房补偿安置工作中，采用了先拆旧后建新的做法，安置工作拖延时间较长，引发职工对征地产生了较为严重的不满情绪。这些问题侵犯了华侨农场和归难侨职工的土地权益，甚至引发归难侨职工集体上访等群体性事件，严重影响了华侨农场社会稳定。　　华侨农场土地性质特殊，以往虽然反复强调了收回土地应当参照集体土地进行补偿的标准，但始终没有政策法规专门详细规定收回华侨农场土地应当履行那些程序，安置补偿款应当如何分配等问题，归难侨职工的知情权、参与权、监督权得不到制度上的保障。此外，在面对象征公权力的政府收回土地时，归难侨职工属于弱势群体，缺乏一个有组织的利益表达机构替归难侨职工发声，归难侨职工的诉求得不到表达和满足。2013年出台的116号文有针对性地对这些关键问题作出了详细规定，切实保障归难侨职工在土地开发利用中拥有更多的发言权。　　（二）土地收益分配机制的问题　　华侨农场土地开发利用的根本目的在于推动华侨农场产业发展，保障职工增产增收。十部门《意见》也指出“华侨农场土地出让和增值收益，要优先用于解决华侨农场基础设施建设及归难侨民生问题”，但是，目前华侨农场和归难侨职工在增值收益的分配上还存在一些障碍。　　1.土地增值收益返还与承接机制不畅　　受到华侨农场土地国有性质的限制，土地增值收益的返还与承接机制上都存在障碍。增值收益承接上的障碍，主要还是缘于华侨农场的特殊体制，财政返还的政策管道难以接通，土地增值收益相关的项目和资金落地困难。一方面，如前所述，地方政府依法主导华侨农场土地收益分配，对土地增值收益用于华侨农场基础设施建设和归难侨民生的比例和数额有自主决定权，在区域综合考量中往往难以做到全部返还。另一方面，华侨农场不是一级政权，没有相应的财税权，无法直接承接土地增值收益。尽管，目前有很多华侨农场依靠与地方政府达成协议来承接土地出让收益，但这种特殊手段具有临时性，不利于长远保障华侨农场的土地权益。　　土地增值收益返还存在困难，其根本原因在于现行土地制度将国家确立为土地市场上唯一的合法供应主体、唯一的土地出让金支出支配主体，阻断了华侨农场直接参与增值收益分配的路径，只能通过地方政府返还共享增值收益。在地方政府财政收支压力越来越大的情况下，将土地增值收益大量用于华侨农场基础设施建设等领域的难度很大。事实上，这种情况在农村集体土地征收中同样存在，地方政府将土地出让收益用于支农建设的比例一般仅限于国家强制规定的25%（15%用于土地整治，10%用于水利建设）[2]。这种局面的改善，有赖于国家在深化土地制度改革中，更加合理安排增值收益分配机制，有赖于我们探索华侨农场直接或间接参与土地出让及收益分配的方式。　　2.归难侨职工对土地增值收益共享不足　　华侨农场开发利用土地，归难侨职工付出了失去赖以生存的生产资料的巨大代价，但是在土地增值收益上仅仅以一次性补偿安置收益为主，间接地享受土地开发利用带来的基础设施、公共服务水平提高及就业环境改善等长远效应方面则相对不足。近年来在拆迁征地过程中，归难侨职工反映最为突出的问题有两个，他们质疑：一、农场领导是否贱卖农场土地了，为何征地补偿款那么低，每亩才几万块，而用于工业开发每亩至少十几万、甚至几十万。当然不否认有这种情况存在，但多数情况是现行征地补偿制度造成的征地补偿标准过低，地方政府和农场只不过照章办事，有时地方政府出于引进企业所产生的长期税收考虑，还会主动以低廉的价格出售土地。二、农场领导是否侵吞了职工应得的征地补偿，政府每亩地给补了好几万，到职工手里就没多少了。这也是制度因素造成的。由于华侨农场土地性质为国有，补偿款中的最大项“土地补偿费”依法归农场所有，还有一些华侨农场仅将“青苗补偿费”和“地上附着物补偿费”补偿给归难侨职工，“安置补偿费”也由农场统一安排。　　保障失地职工共享土地增值收益，并不是要求华侨农场将增值收益全部直接分给职工，而是强调切实将土地收益用于归难侨民生，建立失地职工共享土地利用成果的有效机制，使归难侨长远生计有保障。有的华侨农场利用留在农场土地增值收益兴办了经营性物业，用于保障失地职工就业和交纳社会保险，这是真正着眼于长远的好做法，值得提倡和推广。但也有很多华侨农场则将这些款项用于农场一般性支出，坐吃山空。　　（三）其他土地权益问题　　除却围绕土地开发产生的利益之争，华侨农场土地在经营、使用上也存在一些重大的权益分配问题，以及土地开发的生态效益等问题亟待解决。　　1.土地承包经营权确立及流转不规范　　承包经营土地是归难侨职工赖以生存的生产生活方式，也是归难侨职工享受各种土地权益的权利基础，因此我们始终强调要稳定和完善以职工家庭承包为基础的承包经营关系。围绕土地承包经营权，目前有三个问题比较突出：一是土地承包经营关系不稳定的问题。目前各地华侨农场大多与职工签订五年以下或不定期土地承包经营承包合同，合同期限较短，一些华侨农场仍然存在收回土地用于集体经营或变性开发的冲动，无法保障承包经营关系长久不变，土地承包经营关系存在不稳定的隐患。二是职工子女承包土地困难问题。随着归难侨职工逐步退休，职工子女就业的问题凸显，很多职工子女始终从事农业生产，但无权承包土地，就业十分困难。虽然国务院6号文指出“职工退休后，其承包土地可由子女续包，并对归难侨子女予以适当照顾”，但各地普遍采取二代子女应当进入社会就业的态度，对这一政策执行较差。三是土地承包权流转存在不规范现象。土地承包经营权流转的原则在于依法自愿有偿，应当以承包户为主体自主流转，承包户享受流转收益。但包括广西凤凰、武鸣在内的一些华侨农场在土地流转过程中存在越俎代庖的行为，将土地承包权从承包户中回租或收回，再统一向外发包开展规模经营，收取转包费用,从中充当了掮客的角色。这种做法虽然有利于吸引农业企业，但由于农场处在发包方的强势地位，容易违反自愿原则，存在违背职工意愿流转土地的可能，和农场利用优势地位从中渔利的风险，容易产生损害职工权益的情况。　　华侨农场主要出于未来开发土地发展第二三产业或开展规模化农业的考虑，为避免收回土地阻力和成本过高，不与职工、及其子女签订长期承包经营合同，收回或回租土地承包经营权。本质上，都是华侨农场与职工在土地经营权上的利益冲突。　　2.职工住宅用地使用权不明确　　华侨农场在建场之初都给归难侨职工安置了住房作为栖息之所，近些年，又通过危房改造等多种途径，通过原地重建、改建修缮、集中新建等多种方式改善了职工的住房条件，有些住房职工也出资修建，并认为房子和所占土地都是职工本人的。事实上，除了部分统筹统建的住房办理了土地使用权转移之外，很多职工住宅用地的使用权仍然归华侨农场所有。　　农场将住宅用地使用权转移给职工的难点在于，国有土地使用权转让要经过地方政府对外公开招拍挂，再缴纳土地出让金，在这一过程中土地很难保障能被职工取得，此外需要缴纳的土地出让金也是一笔高昂的支出，很多职工难以负担。职工住宅用地使用权的问题，目前在华侨农场尚未成为突出矛盾。但是，国家即将推动完善农村宅基用益物权，推进农民住房财产权抵押、担保、转让，职工住房用地的产权不完整问题将随之凸显，势必成为未来的矛盾隐患。　　3.土地开发中的生态环境被忽视　　华侨农场在农业养殖业、工业的过程中，脱贫解困的愿望强烈，主要将关注点放在产业发展的经济效益上，个别侨场对经济发展的生态效益有所忽视。福建东阁华侨农场养殖业在创造重要经济效益的同时，生态环境的负面效益也十分突出。我们在调查中发现，东阁华侨农场生猪养殖业污染严重，穿场而过的河道被污水严重污染，刺鼻的臭味弥散在职工的住宅区上空。由环境污染引发的各种问题，导致职工与养猪场矛盾不断升级，甚至在2012年演化为一次影响恶劣的群体性事件。尽管东阁取得了显著的经济效益，但这种以环境代价换取的快速增长并不符合华侨农场可持续发展的思路。当前，很多华侨农场正在利用承接东部地区产业转移的契机，推动自身产业结构调整。我们认为，在承接产业转移的过程中，华侨农场应当将生态效益作为重要的评价标准有所取舍，保护好农场优美的生态环境。2013年国土资源部和我办联合出台的116号文，就此明确提出，“严格控制环境危害大、土地利用强度低、投入产出效益差的项目用地”。　　四、对策建议　　（一）深化体制改革，理顺土地开发利用权责关系。　　大多数华侨农场领导体制下放地方之后，其经营管理职能并没有单独剥离出来，而是采取“两块牌子、一套人马”的方式，地方行政长官兼任华侨农场场长，实际上由政府代管代办华侨农场的经营和发展事宜。但是实践证明，由政府来包办企业的经营行为，有很多弊端难以克服，只有不断深化华侨农场体制改革，理清土地开发中权利和责任的关系，做到“政府管政府的，市场管市场的”，才符合当前改革和发展的要求。　　华侨农场当前的土地开发政府和市场这两只手都在发挥作用，但是最终还是要由市场来主导。地方政府不管是直接接管还是设立派出机构来承接原华侨农场的行政管理职能，都要把主要精力放在统筹土地开发保护和切实提高民生保障水平两个方面上。一要画好蓝图，通过土地流转等方式将分散的土地指标集中起来，对接地区整体发展规划，加强土地规划、保护和监管，实现土地的集约有序开发利用；二要关注民生，要把提高华侨农场公共服务水平和归难侨职工生活水平作为土地开发的出发点和落脚点，特别是涉及到征地等问题时，要严格落实安置补偿，切实保障职工权益。华侨农场原有的经营机制则要通过建立现代企业制度，使之成为自主经营、自负盈亏、自担风险的市场竞争主体，并在土地开发利用方面也要给予一定的自主权和收益权。当然，作为国有企业还是要接受有关部门的监管，由所在地方政府依法进行管理。　　解决体制问题的关键还是要建立有利于承接土地出让收益的体制，建立地方政府与华侨农场良性分配机制。在成立乡镇一级政权的情况下，华侨农场原有的社会管理和公共服务职能均可以剥离出来，土地用于开发建设后也应由乡镇代表市县政府进行管理，农场所剩的就是部分农用地和少数的建设用地。一方面这些土地是国有资产，不能像农村集体一样分到每个职工头上。另一方面，农场职工的社会保障和长远生计还有赖于华侨农场来承接。因此，需要研究在建立一级政权的基础上，建立合理的土地收益承接机制，使华侨农场保有一定的资产和收益，用于保障职工生活。　　（二）加强政策指导，规范有序开发华侨农场土地。　　当前，华侨农场土地作为少数可以集中开发的国有土地，已经并日益成为所在地方经济社会发展的重要增长极。土地所蕴藏的巨大财富，建设用地指标的稀缺都容易诱使个别地方个别人铤而走险，触及红线。要避免土地开发过程中的违法违规行为，就要进一步加强政策指导检查力度，引导督促华侨农场规范有序开发利用好土地。　　国务院6号文件和十部门《意见》虽然已经就开发华侨农场土地提出了一些基本的原则和要求，但是随着改革的深入，各地陆续出现了一些新情况新问题，迫切需要根据现实情况进一步明确和细化有关政策。今年10月，国土资源部与国务院侨办共同出台了《关于做好华侨农场土地保护和开发利用工作的意见》（国土资发〔2013〕116号），从加强国有土地保护、有序推进土地开发利用、保障土地权益、加强组织领导四个方面提出了十三项工作要求，支持引导各地保护和开发利用好华侨农场土地，维护好华侨农场和归难侨职工的土地权益，为华侨农场加快发展提供保障。　　在华侨农场下步土地开发利用过程中，一是要严格保护。要严格执行国家和各地关于土地规划、基本农田保护、土地用途管制等相关制度，国土资发〔2013〕116号文中有一系列原则性很强的要求，这些都是红线，坚决不能触碰。二是要有序开发。要科学规划华侨农场土地功能布局，集约节约开发，提高土地利用效率。既要合理满足当前发展所需要的用地规模，更要科学规划未来发展所需，预留好充足的发展空间，着眼长远，注意保护好生态环境。三是要充分保障。要合理确定征地补偿标准，做好失地人员的补偿安置，土地出让收益和增值收益要优先用于华侨农场基础设施建设及职工社会保障等民生问题，使农场职工群众享受到土地开发利用带来的好处，确保他们当前生活有提高、未来生计有保障。　　（三）提升公共服务，加快职工群众的市民化进程。　　新型城镇化要求我们将农业转移人口的市民化放在更加核心的位置。作为华侨农场职工来说，户籍上不存在问题，关键在于能否享受到市民化的公共服务。让职工群众生活得更好，有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，是我们始终坚持的目标和原则。　　一是持续加大基础设施投入。随着农场产业发展、经济实力增强以及政策管道接通，地方政府要在完成基本干道、电网、安全饮水等建设基础上，多方筹措资金，从提高土地利用效率、改善民生的角度持续加大对农场基础设施建设的支持力度，进一步改善农场和职工群众的生产生活条件。二是促进归难侨职工再就业。就业始终是最大的民生。虽然各级政府和华侨农场都采取了很多措施，加强职业技能培训和就业创业扶持，但很难在短时间内有根本改变。只有把推进城镇化建设、调整产业结构与促进就业更好地结合起来，积极引导劳动力向第二、三产业就业转移，才能更快、更好地解决归难侨职工就业问题。三是完善健全社会保障体系。要按照“应保尽保”的原则，不断扩大完善养老、医疗、住房等民生保障覆盖面，要继续按照国侨发〔2012〕29号文的要求，进一步明确补缴责任和经费来源，多渠道筹措资金，切实解决社会保险企业欠费问题。四是丰富群众精神文化生活。要理顺文化管理体制，纳入当地文化发展整体规划，加快文化设施建设速度，实现资源共建共享。通过开展丰富多彩、具有侨乡特色的群众性文化活动，积极发挥文化引领风尚、教育人民的作用，激发干部职工想改革要发展的主动性和创造性，凝聚发展合力，共同创建富裕、文明、和谐的新家园。　　（四）创新社会管理，切实维护职工合法土地权益。　　实践已经证明，高效集约开发利用土地是华侨农场摆脱困境、跨越发展的必经之路，但是我们也应认识到，土地不仅是自然资源，也是一代代农场人辛勤开发耕耘的成果，承载着农场职工群众及其家属的长远生计。要协调好土地开发利用和职工土地合法权益这两个方面的关系，就必须加强和创新社会管理，充分尊重职工意愿，切实保护职工权益，积极化解矛盾纠纷。　　首先要明确土地收益权。土地要确权，职工土地承包经营权也要确定下来，要切实保障承包户对土地的使用、收益等权利，职工退休后，其承包土地可由子女续包。只有把土地收益权明确到职工手中，才能解决职工的后顾之忧，职工才能大力支持土地流转及开发利用。其次要体现职工自主权。对土地流转整理或收回土地使用权时，应参照集体土地征收办法向农场和所涉及职工进行告知、确认、听证。在土地利用过程中，也应认真听取群众意见，本着依法、自愿、有偿的原则进行开发。要让群众能够自主决定是否参加土地流转或开发，不愿进行流转的不得以行政手段或其他强制手段进行征收。第三要尊重职工话语权。政策好不好，补偿是否到位，生活有没有改善，最有发言权的还是职工。改革要顶层设计，更要脚踏实地，依靠广大职工群众的群体智慧，夯实改革发展的每个步骤。要充分发挥职工代表大会的作用，各级侨办也要认真当好归难侨职工的“娘家人”，主动听取群众的意见建议，畅通群众诉求上传通道，共同构建华侨农场和谐稳定、跨越发展的美好明天。　　--------------------------------------------------------------------------------　　[1]根据《土地管理法》规定，水面、滩涂所占土地依法归国家所有，不予登记确权。因此，土地确权任务数小于土地总量。　　[2] 《关于农地非农化中土地收益分配制度改革的思考》，《国土资源情报》2013年第6期，第5页