对地方审计机关实施审计全覆盖的调研与思考党的十八届四中全会决定和国务院加强审计工作意见要求要实行审计全覆盖，结合“三严三实”和审计机关推进落实审计全覆盖的工作要求，**市审计局组织了对所属县级审计机关实施审计全覆盖情况的实地调研。调研采取面对面座谈交流和审计现场走访的形式，形成了对地方审计机关推进审计全覆盖的认识、思考和建议。一、对审计全覆盖的认识（一）界定审计对象、内容和范围的法定依据。《审计法实施条例》第二条明确审计法所称审计的定义：是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。《审计法》第二条规定明确的审计内容：国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。《审计法》规定明确的审计对象有：审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督；审计机关对国有金融机构的资产、负债、损益，进行审计监督；审计机关对国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支，进行审计监督；审计机关对国有企业的资产、负债、损益，进行审计监督；审计机关对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督，由国务院规定；审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督；审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督；审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。《审计法》第二十八条明确的审计范围为：审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。《国务院院关于加强审计工作意见》明确：对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，依法接受审计监督。凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉接受审计、配合审计，不得设置障碍。（二）审计全覆盖应包含的三个方面内容。根据上述审计法律法规和意见，审计全覆盖应包含从下三个方面内容：1、法定的审计对象：本级地方各部门、国有的金融机构和企业事业组织和有财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系的单位；所辖各级人民政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支。2、法定的审计内容：财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，经济有关经济活动3、法定的审计范围：凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人。不仅包括与地方有财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系单位；还包括其它占有和使用公共资金、国有资产、国有资源的单位和个人。二、地方审计机关审计全覆盖现状与困境从调研的县级审计机关的实际情况来看：仅就当地法定审计对象数量上来讲，推进审计全覆盖还存在一些困难。以**市所属的**县、**县为例：（一）基本审计对象：**全县的行政机关科级单位是61个（包含10个乡镇），2个副科级的二级行政单位；全县事业单位总数是450多个。**全县的行政机关科级单位是76个（包含11个乡镇），5个副科级的二级行政单位。县级审计机关仅就审计单位数来讲在600多个左右。（二）审计力量现状：**县审计局在职干部42人,实际在岗36人.人均年龄45岁,本科以上学历人(第一学历为本科的人),具有中级以上职称人,35岁以下人员人, 具有相关专业技术执业资格的2人。**县审计局在职干部33人。人均年龄48岁具有本科以上学历的14人(第一学历为本科的人),具有中级以上技术职称的人,35岁以下年青干部人，具有相关专业技术执业资格的2人。审计业务骨干年龄偏大,知识老化、结构单一、青黄不接的问题突出。（三）面临的矛盾和困境：一是审计力量和任务矛盾突出。目前县级审计机关从事审计业务的人员在20人左右，审计小组至少2人以上，一般情况下，平均每人每年要完成3-5个审计项目，往往会造成顾此失彼，或者是急于完成任务而不注重质量的后果。二是审计一线人员不足与副科级以上领导干部占编过多的矛盾突出。如**目前县里核定给编制总数是32个，现有在职副科级以上的干部11人（班子成员5人、经责局长1人、改非5人），占全部在职干部42人的26%，其中已经改非的有5名副科级以上干部、占全部在职干部42人的12%。现有在职副科级以上的干部11人（班子成员6人、改非5人），占全部在职干部33人的33%，其中已经改非的有5名副科级以上干部、占全部在职干部33人的15%。三是财政预算经费的有限性与人员负担重的矛盾突出。具体到**县，财政预算安排目前只占实际支出的六成还弱。如2014年审计局的部门预算批复总数375万元。**县财政预算安排2014年**县审计局的部门预算批复总数为900万元。由于经费不足，导致审计机关购买社会服务不能实现。四是原机构改革中的历史遗留问题一直没有得到完全解决，审计局机关与会计（审计）事务所存在人员混编、工作混岗的现象。一旦这些人员按政策脱离审计机关工作岗位，现有的审计力量会受到削弱。三、对策和建议党的十八届四中全会决定和国务院加强审计工作意见要求要实行审计全覆盖。从法理上讲已突破审计内容和范围上的禁区，凡是国有部门、单位和国有企业的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益、经济有关经济活动和涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人都应当接受国家审计监督。这样的审计全覆盖在一定的时间段内难于确定。但仅从审计对象数量上来讲，消灭审计对象数量上的“死角”、“盲区”和“空白点”，实现审计的全覆盖还需要做出很大的努力。（一）科学编制审计全覆盖计划。以审计单位数为基础，把应审计的内容纳入其中，把审计的范围从资金扩展到资产和资源。做好中期计划与年度计划对接，中期计划要力求做到对审计对象数量上的全覆盖，消灭审计对象数量上的死角、盲区和空白点。年度计划做到对每个审计项目或审计单位在审计内容和范围上的全覆盖。针对各个项目或单位的审计特点和重点，确定审计目标，确保审计监督职责履行到位，又注意避免重复审计，科学合理利用审计资源。（二）制定个性化审计方案。现代审计对一个项目或一个单位不一定是全面的详细审计，而是要充分地运用专业技能和职业经验对审计方向和审计重点进行判断，明确审计目标、选择恰当的审计方法，制定个性化审计方案。要克服千篇一律、空洞无物、流于形式的审计方案。同时在充分调查研究的基础上，要提高审计方案的针对性和操作性，敏锐地捕捉相关信息，及时发现和控制潜在的审计风险，提高审计工作效率。（三）提高审计专业技能，掌握现代审计技术与手段。主要以提高审计效率和节约人力成本为目标。审计人员必须熟读常用政策法规,科学地对审计单位内部控制基础进行测试,对审计风险基础测试，大量采用抽样审计。（四）大量借助计算机和网络等工具。加大现场审计实施系统应用力度，积极开展信息系统审计，总结计算机审计方法体系和操作制度，建立健全标准计算机审计操作规范。组织开展对重要单位的联网审计，在推进住房公积金联网审计的基础上，积极推动财政管理、部门预算、社会保障、专项资金等联网审计。建立专业化数据管理平台。推动建立与审计工作相配套的专业数据建设，定期积累数据，建立审计对象数据库动态管理机制,为审计业务管理和审计决策提供有效支持。建立业务数据分析平台，有效整合审计资源，加强综合数据分析队伍建设，积极推进“集中分析，分散核查，专题研究”的审计工作新模式。（五）及时更新审计人员年龄、知识结构，提高审计人员准入门槛儿。要不断加强审计人才队伍专业化建设，提高审计专业技能。一是逐年通过公务员招录及遴选，引进一批年轻干部，优化人才年龄结构，逐步提高法律、工程、环境保护和计算机应用等相关专业人员比例，合理配置人才资源。二是加强教育培训。采取请进来和走出去方式和利用周末课堂教育培训审计干部，通过以审代训和举办审计专业培训班和专题研讨班等方式，促进审计人员提升业务能力。三是加大高层次审计专业人才培养力度，建设一支高素质的地方审计机关领军人才、骨干人才队伍。科学利用地方科研院校等外部人才资源，探索建立外聘专家库和专家咨询制度。